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“十五五”规划建议提出
，“促进人口高质量发展 。健全覆盖全人群 、全生命周期的人口服务体系
”
。随着我国人口结构深刻转型，面对人口变化对经济社会发展的系统性影响 ，构建普惠导向的“一老一小”服务体系
，既是一项紧迫的现实任务，也是支撑中国式现代化的民生工程。“一老一小 ”作为人口结构中最需要公共支持的两端 ，直接关系家庭稳定
、社会活力
，为其构建普惠型服务体系，是释放人口发展潜能的重要举措 。

“一老一小
”并非两个分割的政策领域 ，而是紧密联结的单元

从总体上看，目前我国人口形势呈现“三个同时”：低生育率常态化与高龄化加速并存
，家庭规模小型化与抚养压力上升并存，劳动力供给下降与技能需求提升并存
。人口数量的变化与结构的演进正在深刻改变家庭结构、社会需求和公共服务的供给方式。

一方面 ，生育 、托育
、教育成本成为制约育龄家庭生育意愿的关键因素
，与此同时，广大家庭对优质普惠服务的需求急剧增加 ，资源短缺问题凸显 。另一方面
，高龄人口规模持续扩大、结构快速上移，失能半失能老年人数量上升 ，传统家庭照护功能显著弱化
，专业化 、普惠性的居家社区养老服务需求呈现刚性增长
。此外，家庭结构的单核化趋势更为明显 ，“一对夫妻照顾四位老人、一个孩子 ”的现象普遍存在
，“上有老
、下有小
”的双重压力使大量家庭处于“工作—照护”两难境地。这些现实挑战，不仅关系民生福祉 ，也关系到国家人口发展能力、劳动力可持续供给以及未来经济社会发展 。

必须看到，“一老一小 ”并非两个分割的政策领域
，而是紧密联结的家庭单元 、人口单元和发展单元。如果不能以系统思维回应“一老一小
”的现实困境，生育支持难以见效 ，老龄社会风险难以缓解
，人口高质量发展的基础就难以稳固
。

普惠导向既不是“大水漫灌”，也不是政策平均主义

构建覆盖全人群
、全生命周期的人口服务体系 ，核心是坚持普惠性、基础性 、兜底性的制度取向。普惠导向既不是“大水漫灌 ”
，也不是政策平均主义 。

从发展逻辑看，普惠导向是为人口高质量发展夯实制度基础
。普惠托育减轻家庭生育和养育成本 ，有助于提升家庭稳定预期；普惠养老提升高龄群体生活质量
，减少照护对家庭劳动力的“挤出效应
”，为提高劳动参与率拓展现实路径。从公平逻辑看 ，普惠导向有助于缓解区域
、城乡、群体之间的发展不均衡 。托育 、教育
、养老等资源呈现显著的结构性差异
，通过普惠式改革，可以有效弥合公共服务供给的“断档口”
。从治理逻辑看 ，普惠导向推动政府从“补缺式兜底 ”走向“全周期供给”，从碎片化项目转向体系化治理
，形成一套贯穿“生育—托育—教育—就业—照护—养老
”的全链条制度安排。

普惠式改革不是简单增加投入，而是通过制度创新提升资源配置效率 ，通过标准化建设提升服务可及性
，通过数字化手段提升服务可达性，通过城乡统筹和区域协同提升整体均衡性 。

多方协同推动“一老一小”服务体系不断完善

第一 ，健全生育支持政策体系
。完善覆盖“生育—托育—教育 ”全链条的支持政策
，加快托育服务普惠发展，建立生育费用减负机制 ，完善住房、就业 、税收等配套支持。大力发展普惠托育
，通过社区嵌入式
、准公共化运营等方式，解决“入托难、入托贵
”问题 。推动学前教育扩容提质 ，提升公办园占比
，推进教育减负，让育龄家庭“敢生 、愿生、能养”
。

第二 ，完善居家社区机构养老服务体系。坚持以居家社区为基础
、机构服务为支撑，推动社区综合服务设施嵌入式布局
，提升上门服务、长期照护 、康复护理等能力 。在长期护理保障方面，完善护理需求评估
、服务支付、监督管理机制 ，使高龄 、失能老人获得稳定
、可负担的照护服务。推进医养结合
，提升基层医疗机构在慢病管理、康复支持 、健康促进等方面的服务能力
。

第三，增强普惠服务体系的均衡性。促进优质教育
、养老服务、医疗资源向基层延伸 ，缩小城乡地区间的基本公共服务差距 。推动区域托育和养老服务资源联建联享
，鼓励城市支持乡村发展“托育—养老 ”综合体，为农村留守儿童 、高龄老人提供相关服务
。促进人口净流入地区提升服务供给能力 ，使基本公共服务与人口流动趋势相匹配。

第四
，强化数字赋能和人才支撑 。加强“一老一小
”服务平台建设，实现服务资源统筹
、需求精准识别和服务全过程监管 ，依托数字化转型提升托育、养老机构的管理水平和专业化程度
。加快专业人才队伍建设
，完善托育 、养老护理职业体系，提升从业人员待遇 ，拓展职业发展前景。

构建普惠导向的“一老一小”服务体系，是促进人口结构合理化、提升家庭发展能力
、增强社会发展可持续性的关键环节 。要坚持系统观念、需求导向和多方协同
，推动“一老一小 ”服务体系不断完善，以制度创新增强人口发展的内生动力 ，以普惠服务托牢家庭发展的安全底盘
，为实现人口高质量发展奠定坚实基础，为推进中国式现代化汇聚源源不断的人口活力
。

作者李颖 ，系中共广东省委党校公共管理教研部副教授